ただいまから憲法審査会を開会いたします。参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査のため、憲法に対する考え方について（特に、参議院議員の選挙区の合区問題を中心として）について、本日の審査会に広島大学大学院人間社会科学研究科教授新井誠君及び上智大学法学部教授上田健介君を参考人として出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。御異議ないと認め、さよう決定いたします。

日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査を議題といたします。本日は、憲法に対する考え方について（特に、参議院議員の選挙区の合区問題を中心として）について、参考人の皆様から御意見を伺います。この際、参考人の皆様に一言御挨拶を申し上げます。本日は、御多忙のところ本審査会に御出席いただきまして、誠にありがとうございます。参考人の皆様から忌憚のない御意見を賜り、今後の調査の参考にいたしたいと存じますので、よろしくお願いいたします。議事の進め方でございますが、新井参考人、上田参考人の順にお一人十五分程度で順次御意見をお述べいただいた後、各委員からの質疑にお答えいただきたいと存じます。

全体の所要は二時間を目途といたします。なお、御発言は、質疑、答弁とも着席のままで結構でございます。それでは、まず新井参考人にお願いいたします。新井参考人。

よろしくお願いいたします。広島大学の新井と申します。この度は、このような貴重な機会をいただき、ありがとうございました。早速始めさせていただきたいと思います。初めに、人口少数地域の代表者減少の中で再考する参議院の姿とございますが、もう既に御承知のとおり、参議院の中での代表というのは、非常に小さい県などは代表者が少なくなっているという現状でございます。で、数年前からこの合区というものが導入されたわけですけれども、私は合区というのは非常にいろいろな課題を抱えている問題だと思っております。

早速、一に入らせていただきたいと思います。合区をめぐる問題としては、私が考えていることは、そこに書いてあることがあります。まず一つは、人口少数の隣り合う一部の県、人口少数県のみが対象とされているというふうなことに対しての不公平感や不満感、不安感などがあるのではないかというふうなことがございます。この点、私などは、実は人口多数の都道府県選挙区に関しての改革提案などはなぜなされていないのかというふうなことに常々逆に疑問を持っております。まあ少数県というのは、人口が少ないがために大きな声を上げてもなかなか国政の大きな話題になりづらいというふうなことが背後にあるのではないかなと思うわけですが、さらに、重要な御指摘として、その合区というふうなものは実は論理的にもちょっと問題があるんではないかというふうなことが京大、京都大学名誉教授の大石眞先生などからお話が出ておるわけです。

そこに引用させていただきましたが、仮に隣接する区域や県などに限るとするならば、地域的限定を排除するとしながらそれに依拠した議論をするものであって背理というほかないだろうという厳しい御意見なども出されているところであります。二番目です。この問題は、人々の土地にまつわる感情というふうなものを非常に軽視されているのではないかと私などは思うところがございます。実は、都道府県単位という認識しやすい指標によってその選挙区というものが設定されていたわけですが、それの喪失によって全国の地域の人々が政治参加をしているのだという実感それ自体を持ちづらくなっているというふうなことにならないかというふうな問題がございます。

古い文献ですが、宮澤俊義教授が、非常に古い文献ではございますが、人と土地との関係というのはある意味において全人格的であるというふうなことをおっしゃっているところです。ですから、地域を基盤とする選挙区というのは正統化されるのだというふうなことをおっしゃっているところですが、この土地というふうなものとの人格というふうなものとの関係というのを重視した検討が必要ではないかなと思うところでございます。三番目。都道府県制とは何かというふうなこと、あるいはその憲法上の位置付けの問題がございます。先ほど、括弧の二番のところでは人の感情の面からお話をしましたが、実は都道府県というふうなものは、それ自体がやはり政治的、行政的単位として重要な位置付けを与えられてきているわけです。仙台高裁の秋田支部の令和元年判決というのは、参議院選挙の一票の較差について議論されたものですが、そこの中では、単に都道府県という心理的一体感の素因として存在するにすぎないものではないということが言われていて、都道府県自体の意味というふうなものが述べられているところでございます。

それを選挙区の中に、選挙区として都道府県をどういうふうな位置付けるのかというふうな問題というのは出てくるところではございますが、しかし、既に長いこと定着している都道府県制というふうなものを選挙制度の中でその重要な考慮要素として位置付けることが重要ではないかなと思っているところでございます。実は、こうした問題というのは、具体的なその憲法上のどこの条文というふうなことというふうなことよりも、そもそも代表制のあるべき姿とか、人々と政治との間の距離の視点から見た場合の憲法秩序全体に関わる問題がここには登場しているんではないかと私は思っているところでございます。

二番に入りたいと思います。合区導入と最高裁判決の話でございます。この辺りは既に御案内のことかと思いますので非常に簡潔にお話ししたいと思いますが、実は合区導入前の平成二十四年、平成二十六年判決の辺りで、この一票の較差を厳格にすべきだという、厳格に捉えてそれをきちんと確保すべきだというふうなことで、都道府県の選挙区単位などは憲法上の要請ではないといったものとか、それを選挙の仕組みの合理性を基礎付けるには足りなくなっているといった評価がなされておりました。これによって合区が導入されたわけですが、その後、御承知のとおり、その当時の投票率などが下がったりしたりとか、またあるいは関連団体が合区反対の決議を採るなどというふうなことがあったりしました。

その後、実は平成二十九年判決や令和二年判決などは少しやや揺り戻しがあったのかなというふうなことがあります。揺り戻しといっても、私は釈明というふうなことの言葉を使っていますが、実は、別に、その都道府県を参議院の選挙区単位とすること自体が不合理なものとして許されぬものではないといった言い方とか、また令和二年判決などは、合区の解消を強く望む意見も存在する中でというふうなことを言うというふうなことがございます。この辺りは最高裁も、やはりこうした人々の動向というふうなものを非常に重視したのではないかなと思っているところでございます。大きな二番に入りたいと思います。この問題をめぐっては、常々言われてきた憲法上の諸論点というものがあるかなと思います。まず一つは、一票の価値の平等の議論で投票価値の平等の議論が出てくるかなと思います。

これについては、多くの場合は、投票価値の平等論というのは非常に重要だというふうなことは当然言われているところがあります。ただ、古い文献などを当たると、機会の平等に加えて価値の平等をどこまで入れるのかというふうな問題というのがあるとは言われています。もっとも、それでも投票価値の平等というのはやっぱり重要な価値であるというふうなことを考えてみたとしても、これを一義的に重視することによって失われる他の利益の喪失みたいなものがないのかというふうなことは考えるべきではないかなと思っております。また、二番です。全国民代表に関する議論というのは、これも憲法学的には通常二つの側面があるとして議論されています。一つは、禁止的な規範意味ということで、いわゆる自由委任原則というふうな議論です。もう一つが、積極的規範意味というふうなことで、これは法的に何かというよりも、全国民のために行動することを国会議員に求めるという規範でございます。

実は、この積極的規範意味というふうなことというのは、その地域を基盤とする場合もしない場合も、議員が全国民代表するなら、のために行動するならば、どちらでもよいと言うとあれなんですけど、どちらでもよいというふうな概念として機能することになりますが、ただ、実はこのことというのは、私は、比較的その都市の代表というふうなものが多数になる事態というのが当然見込まれるんではないかなと。つまり、事実上の問題で、全国民代表として振る舞う議員さんというふうな像があるわけですが、しかし、その議員さんも地域で選ばれている以上、やはり人口多数地域の方が多いとなると、都市代表が増えるというふうなことは事実的に出てくるだろうというふうなことがあります。実は、このような全国民代表論というのは、地域利益というふうなものばかりを考えてはいけないというふうなことで機能してはいたかと思うんですが、では、じゃ、その地域の人々が心配しているのはそこなのかというふうなことになると、私は、実は地域の人々は、議員さんがその全国民のために代表すること自体は否定していなくて、それは否定しないけれども、自分たちの基盤とする地域から人が出せないというふうなことに関しての何か少し弱い地位を与えられているんではないかという不安感みたいなものがあるのではないかなと思います。

実は、この全国民代表の議論をめぐっては、かつて公正かつ効果的な民意の反映というものが最高裁などでも言われてきました。今も言われてはいるんですが、実はこのことが非常に積極的に使われてきたところがあるような気がします。すなわち、それは多角的民意の確保をしようという議論でありました。私などは、人口や有権者比例からはこぼれ落ちる諸価値を拾い上げる機能として、補完的な意義としてこの問題を捉えておりまして、とりわけ合区というふうなものというのは、こういうふうな本来的には拾われる諸価値のうちの一つの観点からすると、もう少し考えられなければいけない、解消されなければいけないというふうに思っているところがございます。

三番、民主的単一国家における両院制の現代的意義とございます。両院制の議論をめぐっては、よく二つの観点から消極的な評価がされることがございます。一つは、その政体との関係から民主的単一国家においては不要だとする、もう一つは、両院の権限関係からその両方の、一方が強過ぎても弱過ぎても問題があるという功利的な観点から言われています。ただし、私は、民主的な単一国家において、じゃ、本当に両院制は不要なのかというと、すなわち常に消極的意義しかないのかと言われますと、いや、そうではないと、現代の国家においては実は非常に意味があるというふうに思っております。

とりわけ、ちょっと長くなるので読みませんが、多元的な意味でデモクラシー型の、要は両院制というふうな観点からしますと、実はここに書かれているようなことというのは、要は単に国民の理解、利益というのは単一で利害を共通にするという観念というのは、まあ古典的には重要だったけれども、しかし現在ではいろいろな価値をデモクラシーの中で反映させるんだというふうなことが重視されているんだということがある中で、実は両院制のやっぱり一つの大きな意味は、地域などを基盤とする利益というふうなものをどういうふうに代表者の中に創出していくかというふうなことが重要ではないかと思っているところでございます。大きな三番に入ります。参議院の役割論から考えるというふうにございます。この辺りは、両院の権限関係と組織方法との関係で両院の姿が変わってくるというのはよく言われることでございます。

これについて、最高裁によって出されているメッセージというのは、私が理解しますには、例えば平成二十四年判決などを見ますと、権限関係に関する説示も組織関係に関する説示も、両方同質的なものになってきているので投票価値の平等の確保を優先しようというふうな論理になっているような気がします。ただ、実は、この問題と、一方で実は最高裁が持っているかなと思われる、これまで出してきた問題としては、権限関係をめぐる最高裁判決のメッセージというものがあるような気がします。そこに幾つか下線を引いていますように、例えばそれぞれの議院に特色のある機能を発揮させるとか、参議院の性格や機能、衆議院との異同をどうするのか、参議院が果たすべき役割をどうするのかという、実はこういうことを言っております。

実は、こうした観点から、参議院の新たな役割を期待するという声は憲法研究者の中からも出ております。ここに挙げましたのは一つの例ですが、こうした例えば政府、衆議院の政策を監視、統制するような機能を持たせるべきだといった、こういうふうな考え方もございます。実は、この括弧三番のことをというふうなことではなく、今回の合区問題などを考えるに当たっては参議院の役割論から考える地域を基盤とする代表選出の在り方というのを考えるというふうなことがあり得るかなと思います。東京大学の宍戸教授などは、やはりこの問題というのは参議院の権限とか意思決定の手続の見直しとセットで行われなければいけないというふうなことをおっしゃっていて、とりわけその権限とか意思決定手続の議論というのですね、それと都道府県制の維持というふうなことを重視しているところがあろうかなと思っております。最後のページになりますが、そうすると、考えられますのはどういうふうなことかというふうなことなんですが、一つには地方公共団体、とりわけ都道府県を基盤とする制度、何かしら参議院における役割をより積極的に導入するといった方法が考えられるのかなと思います。

宍戸教授の示しているものは両院に関するものだったりしますが、とりわけ参議院で自主的にできる何かをというふうなことというのはあり得ます。他方で、フランスの第五共和制憲法などでは、これは憲法で元老院が地方公共団体の代表としての位置付けを与えられていますので、なかなか日本とすぐには比較はできませんが、こうした権能を与えたりしているというふうなことがございます。もっとも、なぜ都道府県なのかというふうなことなどを考える必要というのは当然出てくるかなと思います。また、衆議院と地方との関係というふうなことを考えたときに、参議院のみが地方の利益を担うのかというふうなことを当然言われてしまうことがありますので、この辺りを考える必要があろうかなと思います。

大きな四番になりますが、この辺りも本当は重要なんですけど、ちょっと時間になったのであれなんですが、恐らく合区解消には法律レベルでの改革と憲法典レベルでの改革の方法があろうかなと思いますが、法律レベルの改革をしようとすると、結局最高裁からどういうふうなメッセージを受けることになるかというふうなことが課題になります。他方で、憲法典レベルで改革をしようとすると、現在の憲法の中で選挙事項法定主義を非常に広く認めていることの意義とか、又は都道府県制を必ずしも憲法に書いていないというふうなこととの関係とか、またあるいは地域代表というふうなものを要は積極的に書き込んだ場合に、参議院自体の代表性の意味が変わったりする可能性がある、またあるいは衆参の権限関係をめぐっては、要はこういうふうな代表性を取るんであれば大分もっと変えなきゃいけないんではないかという、そんな議論も出てくるかと思います。

急ぎましたが、私の意見を以上で終わらせていただきます。ありがとうございました。

ありがとうございました。次に、上田参考人にお願いいたします。上田参考人。

上智大学の上田と申します。本日は、このような機会で意見陳述の機会を与えられましたことに感謝申し上げます。早速、レジュメに沿いながら意見を申し述べます。まず、一、合区の評価です。合区についてですが、二つの角度からの評価ができるかと思います。一つは、言うまでもなく、投票価値の平等の視点です。合区は、最高裁の平成二十四年、二十六年の判決で、それぞれ一対五・〇〇、一対四・七七という最大較差であった、定数配分規定につき違憲状態の判断が出されたことを受けて、較差を縮小させるために平成二十七年の公職選挙法改正で導入されたものです。

合区導入後、最初の平成二十八年の参議院通常選挙で最大較差は一対三・〇八となりました。これにつき、平成二十九年の最高裁判決は合区を都道府県を各選挙区の単位とする選挙制度の仕組みを改めるこれまでにない手法と評価し、これによって選挙区間の最大較差が上記の程度にまで縮小したこと、さらに、改正法が附則で次回の通常選挙に向けて、選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い、必ず結論を得る旨を定めていることと併せて合憲だと判断しました。確かに、投票価値の平等の観点だけから見れば、合区をこのように高く評価することは可能だと考えます。しかし、これも先生方御承知のとおり、合区は特に合区対象県の住民を中心に反発を引き起こしました。

その一つの表れは、先ほども御指摘ありましたが、合区対象県における投票率の低下です。レジュメに記載しましたとおり、平成二十八年、令和元年の選挙を通じ、合区対象県では、令和元年の高知県を除き、全国平均より上昇率が小さいか、あるいは低下率が大きくなっています。徳島のように二度の選挙を通じて一〇％以上投票率が低下してしまっている例もあります。これは、合区対象県の住民から見れば、自分たちの県だけ一つの選挙区として扱われず、ないがしろにされているという感情によるものだと推察されます。地域の感情の意義は、つとに新井誠教授が指摘されていますが、これを法的に見ると、合区対象県の住民とそのほかの都道府県の住民との間で法の下の平等に反する事態が生じていると評価することもできます。

そして、これをゼロか一かの差だと見れば、自分たちだけが承認されていないという、投票価値の較差以上に深刻な不平等取扱いだということすら言えるかもしれません。もちろん、このような考えに対しては、合区を導入した時点で全体として都道府県単位の選挙制度ではなくなっているのだから、そのような見方は錯覚にすぎないとの反論が可能です。また、もし今後合区対象県が増えてくれば、ほかの都道府県と異なる取扱いを受けているという感覚は弱まることも予想されます。しかし、今度は、現在の選挙区の選挙制度はどういう理念でどういう代表者を選出することを意図しているのか、明確な説明ができないのではないかという問題を提示することができます。二、参議院の選挙制度全体の評価です。先ほどの疑問は、現在の参議院の選挙制度の比例代表部分、ひいては全体についても言えます。

比例代表については、平成三十年の公職選挙法改正でいわゆる特定枠が導入されました。比例代表の一部につき政党等の判断により優先的に当選人となるべき候補者を順位付きで届け出ることができるものです。この仕組みを導入する目的は、提案理由によれば、全国的な支持基盤を有するとは言えないが国政上有為な人材又は民意を媒介する政党がその役割を果たす上で必要な人材が当選しやすくなるようにすることだとされていました。しかし、国会会議録を読めば、合区対象県のように人口的に少数派ともいうべき条件不利地域の声を国政に届けるような活用を想定しているという趣旨の発言が繰り返されています。また、これに併せて比例区の定数を四増やしていることも合区対象県の議員の救済の意図がにじみ出ています。

もし特定枠導入がこの意図に基づくものであるならば、合理的なものとは言えません。また、提案理由を文字どおり受け取るならば、これは拘束名簿式比例代表の目的と言えます。要するに、特定枠は拘束名簿式比例代表であるわけです。しかし、それならば、非拘束名簿式を取っていた従来の制度に拘束名簿式をはめ込む意味がよく分かりません。非拘束名簿式には、有権者と議員との距離を近づけるプラスの意義がある反面、票の流用という問題点、これが問題かは評価が分かれますが、これも指摘されていました。ここに拘束名簿式をはめ込むことは、問題とも指摘される点をそのままに、プラスの意義を打ち消す効果を持つことになります。また、特定枠を使うか、どの程度使うかは政党の判断に任されています。政党が拘束名簿式か非拘束名簿式かという選挙制度自体を選択できるわけです。

選挙のプレーヤーである政党が選挙のルールを選択できるというのは、比例代表制の導入時に説かれた政党本位の選挙制度という趣旨を超えた特権を政党に与えているように見えます。これがいかなる理由で正当化されるのかも定かでありません。このように、比例代表の部分についても、現在の選挙制度はどういう理念でどういう代表者を選出することを意図しているのか、きちんとした説明ができないのではないかという疑問を提示できます。次に、選挙区は、さきに述べたとおり、一都道府県で一選挙区のものと合区のものとが混合しています。他方、これを代表法の観点から見ても、改選ごとに一議席の選挙区と二議席以上の選挙区とがあり、言わば小選挙区制と大選挙区制とが混合しています。このような仕組み、これを全体として見た場合に、参議院にどういう代表者を選出することを意図しているのか、率直に言ってもうよく分からなくなっているという感想です。

歴史を振り返りますと、御承知のとおり、参議院の選挙制度は当初、全国区と選挙区で始まりました。これは、大石和彦教授等の研究によれば、当時の政府や議員の中には、衆議院と構成を異ならしめるため職能代表制を志向する者が多かったものの、総司令部が難色を示したことから、その代替措置として、全国的組織を背景とする各界の有識者や有名な学者、文人等を選出できる制度として全国区を導入し、しかし全議員を全国区で選出するのは初めての仕組みでリスクがあり、また参議院にも地域的要素を入れるべきだとの考えから地方区を加えたものでした。全国区は、昭和五十七年の公職選挙法改正で拘束名簿式比例代表制に変わりました。

その提案理由には、全国区は有権者には候補者選択の負担が重く、また候補者は莫大な費用と労力を要するという問題を解消するとともに、政党が国政において重要な機能を果たすようになっているという認識の下、政党本位の選挙制度に改めるという趣旨が述べられていました。比例代表制の導入には、無所属を排除する、あるいは良識の府であるべき参議院の党派性を強めてしまうという批判もありました。しかし、何よりその後、衆議院でも政党本位の選挙制度として比例代表制が導入されましたので、その結果、参議院の独自性が見えなくなっています。他方、選挙区の意義については、一九七〇年代頃から、単なる地域的要素ではなく都道府県代表だという言説が国会審議でも見られるようになり、昭和五十八年の最高裁判決が事実上の都道府県代表と述べたこともあって、いつの間にか都道府県代表であるという認識が定着しています。

しかし、実はこの意味は曖昧で、また参議院の実際の働きとの関係も見えません。そして、合区により都道府県代表という説明は破綻してしまったわけです。これらを全体として見たとき、参議院の選挙制度には端的に合理性がないのではないかという、これはまあ違憲だということを示唆しておられるわけですが、最近の櫻井智章教授の見解に私も共感を覚えます。三、今後に向けてです。それでは、どうすればよいかですが、大変難しい問いです。ポイントは二つあると考えます。一つは、言うまでもなく、参議院の役割をどう考えるかです。大きく分ければ二つの方向性があると思います。一つは、議院が二つあること自体で直ちに法案審議などを慎重に行えるとして、参議院の役割も衆議院と同じに考えればよいというものです。

もう一つは、衆議院とは別の役割を考える方向です。この場合、衆議院は第一院として国民全体を代表する存在ですので、参議院はこれと異なる形で民意を代表させることになります。諸外国の例で挙げれば、ア、職能代表と言えるかもしれませんが、多様な職域や業界の代表者、イ、地方公共団体の代表者、あるいは理論的に提案されているものであれば、ウ、年齢別代表などの切り方が考えられます。また、アと重複しますが、エ、経験が豊富で能力や才能のある人々で構成するということも考えられます。もっとも、これらが憲法四十三条一項の全国民を代表する選挙された議員と抵触しない範囲で実現可能かという点は吟味する必要があります。

この全国民の代表の含意については様々な見解、解釈がありますが、私自身は、選ばれた議員と有権者との関係、また議員の政治道徳を説いたもので、選び方については選挙によるべきことを含意するだけではないかと考えています。もう一つのポイントは、衆議院との権限関係です。大石眞教授がつとに指摘されるとおり、権限と組織は相関関係にあると考えられます。二院制を取る欧州諸国を見ても、完全に対等の権限を持つイタリアの元老院では人口比例の議席配分が要請されているのに対し、立法では実質的に約一年間の停止的拒否権しか持たないイギリスの貴族院は任命制、同じく立法で意見が一致しない場合には国民議会の議決が優先されるフランスの元老院、これは間接選挙であり、人口比例、厳密な人口比例を論じる以前のやり方を取っています。

両院の権限が対等であれば第二院の民主的正統性、すなわち投票価値の平等は強く求められ、非対等であるならばこの要請はかなり弱まるということです。この論理は、日本においても同じだと考えられます。この点、最高裁の平成二十四年判決からうかがわれる判例法理に立ったとしても、私の読み方ですが、参議院が法案等の審議に際し衆議院の判断に敬譲する態度を示していくならば、投票価値の平等の要請は弱まるのではないかと考えられます。二つのポイントを併せ考えると、参議院を衆議院と対等で同じ役割を果たすものだという方向に寄せていくならば、その分、投票価値の平等の要請も衆議院と同様に求められることになります。他方、参議院を衆議院とは異なる形で民意を反映させるため、投票価値の平等にこだわらない選挙制度を考えるのであれば、特に立法に関する決定権限を弱めるべきだということになります。

それには憲法改正しなければならないと言われそうですが、今ある権限を抑制的に行使すること、これは憲法上可能です。当の参議院議員の方々が権限を手放すことに抵抗感が強いことは認識していますが、私自身はこの方向に進むのがベストではないかと考えています。立法の最終決定は、衆議院の判断に従うが、法案審議の中で、あるいは政府統制、行政監視機能、これを強化し拡充して、そういう中で、衆議院では出されないような多様なバックグラウンドを持った立場、利害からの意見、あるいは専門的な知見を国政の議論の場に持ち出し世論を動かして、中長期的に、あるいは、まれには、場合によったら即座にも衆議院、ひいては内閣、政府の考え方を改めさせる、そういう、何というか、補充的な役割、しかし極めて重要な役割を参議院は果たすことが考えられます。

私自身はこちらの方向性がよいかというふうに考えております。以上でございます。拙い意見を御清聴くださり、誠にありがとうございました。

ありがとうございました。以上で参考人からの意見の聴取は終わりました。これより参考人に対する質疑を行います。質疑を希望される方は、氏名標をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言をお願いします。なお、質疑が終わった方は、氏名標を横にお戻しください。参考人の方々におかれましては、答弁の際、挙手の上、会長の指名を受けた後、御発言を願います。

それでは、質疑のある方は、二巡目以降の質疑を希望される方も含め、氏名標をお立てください。まず、各会派一名ずつ指名させていただき、一回の質疑時間は答弁及び追加質問を含め八分以内といたします。岡田広君。

自民党の岡田広です。新井参考人、上田参考人から大変貴重な御意見をいただき、ありがとうございます。限られた時間ですので、答弁は簡潔にお願いをしたいと思います。まず、地方自治について、両参考人について、伺います。憲法の地方自治の規定は、現行憲法では非常に簡潔です。僅か四条で、そのうち法律に委ねるなどとされているところが五か所となっています。特に、憲法第九十二条には、単に地方自治の本旨と規定するだけで、住民自治と団体自治は解釈によっています。

地域の自主性を尊重し、生き生きとした地域社会を実現するためには、地方自治に関する憲法の規定をより具体的で充実したものにすることが検討されるべきと考えます。同時に、地方創生の取組を加速させることによって日本全体の活力を上げていく必要性が高まっている今日、人口減少が急速に進む地方の声こそが、より国政に反映させる必要があり、全国知事会を始めとする地方六団体等、地方より解消を求める声が高まっている合区の解消が不可欠であると考えています。そこで、現在の憲法における地方自治の規定について、地方自治の充実という観点からどのようにあるべきとお考えか、お尋ねをしたいと思います。

ありがとうございました。地方自治の規定に関しては非常に少ないというのは、そのとおりかなと思うところでございます。ただし、非常にその本旨の部分などの解釈というのはほぼ固まっているかなというふうなところはございます。また、一つあるとすれば、都道府県というふうなものをどう位置付けるかといったことをより明確にするというふうなことなどがあるのかもしれないんですが、ただ、そこ自体をいじっても、合区というふうなものが解消されるかどうかというのは、ちょっと私としても別問題なのかなと思っております。もちろん、今の実は憲法の規定ですと、地方自治に関して非常に法律にいろいろ委ねていて、様々な多様な地方自治の在り方が検討できるような気がしますので、私は、そこの規定はそのままでも、非常に多様な地方自治の形ができるのではないかというふうなことを今のところ考えております。

まあ、それとはまた切り離して、合区問題はきちんと解消していかなければいけないかなと思っております。以上です。

私も、都道府県の在り方をどうするかというのが恐らく合区との関係では重要になると思いますので、都道府県の位置付けについて議論を深める、その中で参議院との結び付きについて検討する、そういうことは中身を検討することはあり得るかと思いますが、法律でやはり、法律を定めることによってかなりそれは実質的論点できると思いますので、直ちにこの八章に何かを、具体的に何かを加えるべきだとかということは、ちょっと今現在は私は思い付きません。

以上でございます。

都道府県の位置付け、在り方について両参考人から御発言がありました。ただ、合区の導入後の参議院選挙の二回の投票率を見ると、合区対象県では更に投票率の低下傾向や無効票の増加といった結果でした。投票価値の平等を唯一絶対として追求すれば、選挙制度は国民の生活実感から遠ざかって、また政治からの疎外感が強まっていくこととなり、その結果投票率は下がり、国民を民主主義から遠ざけてしまうことにならないかと懸念をしています。最高裁判決は、各選挙区の区域を定めるに当たり、都道府県という単位を用いること自体を不合理なものとして許されないとしたものではないとしています。そこで、最高裁が求める投票価値の平等を求めていく過程で都道府県の重みをどう考慮すべきか、あるいは考慮できるとお考えか、これは上田参考人にお尋ねしたいと思います。

私は、都道府県というのは考慮に値するというふうに考えます。確かに、都道府県は憲法の規定には書かれていないわけですけれども、もちろん今でも地方公共団体の一つなわけですし、現に重要な役割を果たしておりますので、もちろん最高裁の論でいくと憲法上の要請ではないじゃないかということを述べているんですけれども、そこまで強いものではないにしても、最高裁の基本的な考えも投票価値の平等というのは唯一絶対であるとまでは断言していないわけでして、その中で考慮し得る事項であるというふうに考えます。

ありがとうございました。地域の意思を国政に反映させる機能の強化について、最後に両参考人の御意見を伺います。自民党は、憲法改正を行う際の最重要事項四項目の一つにこの合区解消を掲げ、抜本的解消のためにメーンとして考えているわけでありますが、参議院の権限を弱めるのではなく、地域の意思を国政に反映させる機能を強化するといった方向性で参議院改革を進め、二院制の意義を高めていくことにより、法改正で投票価値の平等と都道府県単位を選挙区とする選挙制度を両立させることは可能という考え方についてどうお考えか、お伺いいたします。

ありがとうございました。私は、その点に関して、従来から、投票価値の平等というふうなことからこぼれ落ちる利益を、その確保をすべきだというふうなことを考えているところでございます。

問題は、最高裁がどういうふうなメッセージを発するかというふうなことになってくる、もし現状のままであればというふうなことがあります。他方で、憲法改正などによってこれを強く制度化しようとするならば、そのときには必ず実はその権限関係に関する強さ弱さの問題が出てくるような気がしております。私は、今考えておりますのは、現在の最高裁の論理においても、参議院の役割というふうなものをきちんと制度化するというふうなことによれば、現在の最高裁のメッセージからも、これは権限が強いか弱いかという問題というよりも、参議院は強い権限は、私は、あったとしてもなお、しかし、それは違う別の意味をきちんと与えるというふうなことを非常にメッセージとして出していけば、ああ、これは権限関係というか役割が違うんだというふうなことを受けて、最高裁などもこれは役割が違うんだというふうなことを見てくれるのではないかと、そんな推察をしております。

以上です。

私自身の考えとしては、元々この最高裁の平成二十四年判決というのはちょっと強く言い過ぎなのではないかと、これは私自身の考えです。ただ、現に最高裁がそのようにもう判例として言っておりますので、それを前提に考えるならばどうかということでありますと、これ、新井参考人とほぼ同じ意見になるんですけれども、平成二十四年判決の論理でも、要するに三つのことが要素として挙がっているわけです。つまり、参議院というのは衆議院とほぼ等しい権限ないしは役割というのが強まっている。二つ目、同質的な、衆参両議院で同じような選挙制度を取っている。で、衆議院では二倍というふうに自ら法律を定めている。だから、この三つを掛け合わせると、参議院も同じように要請されるんじゃないかというのが最高裁の論理ですので、それからすれば、結局、参議院の役割というのがやはり衆議院とは違う独自のものなんだ、そこでもし、都道府県との結び付きというか都道府県のやはり反映というのがあるんだ、あるいは、関連しますけれども、選挙制度の仕組み自体がやはり衆議院とは違う、そういう独特のものを持っているんだ、そういう方向で改革というのを進めていけば、最高裁の今の判例法理にのっとってもまた違う、何というか、結論というのが出るんじゃないかというふうに考えております。

以上です。

ありがとうございました。

小西洋之君。

両先生におかれましては、お忙しい中に我が審査会にお越しいただきましたこと、まず心より御礼を申し上げます。今、自民党の岡田先生からの最後の御質問で、両参考人の先生方が、歴代のこの最高裁判決の基本的な考え方、法理を踏まえたときに、我が参議院が、衆議院も含めて、国会全体で参議院の二院制の中の独自の役割、機能、それをまず考えて、それを果たすための制度改革、具体的には国会法を変えて参議院に新たな委員会の設置などの機能を付加する、それを、機能を発揮あらせるために都道府県選出の国会議員がこれはどうしても論理的に必要であるということをきちんと国民に対して説明ができ、現にそうした新しくつくった機能を、委員会の下で立法活動や行政監視活動などを行っていくことができれば、端的に言えば違憲判決というものはなかなか想定し難いのではないか、そのようなお考えでよろしいか、まず両参考人に端的にお伺いしたいと思います。

新井でございます。ありがとうございます。今いただいた御意見、そのとおりではないかなと私は思っているところがございます。非常にやっぱり都道府県というふうなものが重要な機能を有していますし、またそこから、その枠組みから選ばれた参議院議員さんが県とのパイプ役となってというふうなことも重要ですし、また参議院自体がその都道府県を単位とする国の在り方みたいなことについてきちんと向き合う、まあ当然今でも向き合っていらっしゃるんでしょうが、更なる制度をつくってそこの中で動いていくという強いメッセージを発することによって参議院の論理の中にそのことが組み込まれていくのではないかなと私は思います。

以上です。

ありがとうございます。私、先ほど申し上げたとおりでして、今先生おっしゃったとおりだというふうに思います。ただ、一点注意がございまして、地域的な代表という意味では、衆議院もやはり地域的な、地域で選出されていますので、地域的な代表なんですね。だから、専ら参議院だけが何かその地域を代表しているわけでは私はないと思いますので、そこで殊更に、参議院が、いや、やはり都道府県代表なんだというふうにおっしゃられるんであれば、やっぱり何か実際の権限ですとか、先ほどの行政監視の役割だとか、そういう中で、やはり都道府県というのとの結び付きというか、そこを何か強く意識をして打ち出していただく必要があるんじゃないかなというふうに思います。

以上です。

ありがとうございました。実は、我が会派は先ほど申し上げたような考え方に基づいてこの合区を廃止すべきであるというような見解を議長の改革協などでも発言を実はしているところなんでございますけれども、ちょっと具体的に、では、この参議院としてどういう機能が考えられるかということについて、考えるところを御質問させていただきたいと思います。私も千葉選挙区選出の、県選出の参議院議員なんですが、衆議院の先生方、同僚、また石井先生を始め与党の先生方ともいろいろ活動させていただいているところであるんですけれども、今、日本で選ばれている国会議員の中で、全県を単位として、全県的な、率直に言うと、このシェアを持てる議員というのは県選出の参議院議員だけではないかというふうに思います。

今のこの地域、地方の問題なんですが、先生方も御存じのとおり、世界的にも例がないような高齢化、また人口減、そのことによって住民の生活環境あるいはそれを支えるこの行政サービス、市町村でも物すごいこの行政サービスの格差などが広がっております。こうした問題は、もちろん小選挙区、衆議院ですね、市町村の集まりを単位とする選挙区の先生方にも衆議院でも大いに議論していただくんですが、やはり参議院としてこうした問題について、県選出の議員を唯一擁する、それが全国比例の先生方と協働してこの地方の問題を取り組んでいく、そうしたことが一つの機能。

もう一つは、これ参議院議員としての実感なんですけれども、我々が作っている、国会で作っている法律のほとんど全ては県や市町村に実施をしてもらうことになります。そうすると、やはりどうしても県単位の行政の、法律、国会で作った法律を住民サービスに届ける自治体の機能、役割といったもの、例えば行政計画にＰＤＣＡサイクルあるいはロジックモデルというようなものを近年投入する、まあ私も自分自身の立法で医療法の世界にロジックモデルを投入したりいろんなことをやっているんですが、そうした行政の在り方、地方の行政の在り方を横断的に見て機能化あらしめるあるいは高めていく、そうしたようなことを議論するのも参議院の役割。最後、一つ、災害対策でございますが、全県に及ぶような災害のときに、国の役割、自衛隊の出動を調整するですとか、私、そういうのはやはり参議院議員でなければなかなかできない。

であれば、そういう参議院議員が集まってこの災害対策の在り方について国会でしっかりと委員会で議論して法律を改正したりあるいは必要な行政の取組を行う。このようなこの三つの観点などをそれぞれ両参考人、参議院が担うべき機能としてどのようにお考えになりますでしょうか。また、それと合区の廃止の関係についてお願いをいたします。

ありがとうございました。お話の件、私も非常に重要だなと思っております。都道府県枠で選ばれているというふうなことはその参議院議員の都道府県選挙区からの人たちだけだというふうな、これは非常に説得力あるのかなと思うところでございます。他方で、先ほど上田参考人がおっしゃったように、衆議院もですね、また地域、まあ県単位ではないかもしれませんが、より小さい選挙区内から選ばれていて、また地域の選出というふうなことに非常に大きな意味を持っているかなと思うところなんですが、ただ、私が思うには、別に全国民代表であるというふうなこの性質を崩さないままに、やはり参議院がより積極的にその都道府県制というふうなものの担い手としての役割を自ら全国民代表という枠に、出ない範囲でつくっていくというふうなことはとても意味があることではないかなと思っているところでございます。

憲法の規定というのは比較的抽象的なところもあったりして、その解釈を歴史的な解釈に委ねられているところはありますが、実はそのままでも、各国において実は実際に上院がやっている役割をそのまま変えていくというふうなことというのは見られたりするわけですから、まあやはりそれは積極的な役割を果たすんだというふうなことが求められているというか、それを是非やっていただくというふうなことが重要になるのではないかなと私は思っております。以上です。

三点全てにちょっとお答えはできないんですけれども、最後の災害対策の関係で申し上げれば、この二年間の例えばコロナの対応というのは、法制上の仕組みもあって、都道府県の権限が非常に重要であるということになっております。

例えば、参議院の役割、都道府県との結び付きということなのであれば、例えばこの間のコロナ対策の都道府県の取組に対して、行政監視というか、国も含めてその結び付きとかその連携はどうだったのかとか、そういうことについて検証をなさるだとか、そういうことは参議院が都道府県代表だとおっしゃるんだったら一つ考えられるのかなというふうに思います。ただ、前から少しこれも疑問なのは、今の話に重ねて申し上げれば、都道府県の一番代表者って誰ですかと聞かれたら、やっぱり知事をぱっと連想するんですね。これは私だけかもしれませんが、もしかするとそういう方多いんじゃないかと思います。そうであれば、やはり参議院が、いや、参議院議員というのは都道府県を代表しているんですよということであれば、知事とのすみ分けというか、その関係というか、そこら辺も何というか、意識をされて考えられたらよいんじゃないかなというふうに考えます。

以上です。

誠にありがとうございました。

西田実仁君。

公明党の西田実仁でございます。今日は、両先生、大変にお忙しいところ、ありがとうございました。まず、新井参考人にお聞きしたいと思います。レジュメにございますように、平成二十四年判決、二十六年判決と、平成二十九年判決、令和二年判決をお比べになられて、合区導入に関する最高裁判決が揺り戻し、あるいは先生の言葉で言えば釈明というふうに言われています。しかし、私は、釈明というよりも、その平成二十九年、令和二年最高裁の判決では、都道府県の意義や実体等を一つの要素として考慮すること自体が否定されるべきものであるとは言えずと言いつつ、投票価値の平等の要請との調和が保たれる限りにおいてということを言っている、調和ということを言っているんであって、決して揺り戻しということではないんじゃないか。

そして、先生にお聞きしたいのは、この令和二年の最高裁判決で言及されている、較差の更なる是正を図るとともに、これを再び拡大せずに持続していくために必要となる方策等について議論し、取組を進めることの必要性、これについてどのように説明をされるんでしょうか。

ありがとうございます。非常に重要な御指摘かと思います。私自身は、実はこの両判決の分析の仕方については、今おっしゃるような分析をされる方々も憲法学者の中でも多いかなと思っております。他方で、私は、やはりそれでもなお温度差が大分あるかなというふうに思っているところでございます。

すなわち、平成二十四年、二十六年は、やはりそういうふうな国民の声があろうとは、まあ思ってはいなかったということはないんでしょうが、合区したって大丈夫だろうというふうなことで、えいとやったような気がします。ところが、その後の反発というふうなものが余りにも大きかったというふうなこと、またあるいは、実はこれは憲法改正派の議論までも誘発したというふうなこともあるわけで、最高裁自身はそれ自体を、やはり私は釈明というよりもそれは弁明ぐらいな感じではないかなと。私は、実はこれは、国会は、合区を入れて、一応その解消して、対話を成立したと思っているかもしれぬ、対話が成立したかもと思うかもしれませんが、一部の国民との間では対話が失敗したと私は考えているところでございます。他方で、投票価値の平等との調和、これは重要だというふうなことはもちろん強くあるかなと思います。ただ、私は、これはもう従来私自身は考えているところですが、とても重要な価値ではあるけれども、そこからこぼれ落ちる利益を拾うというふうなことを考える余地はないのか、実はそれが私は憲法解釈として認められているんではないかというふうに思うところでございます。

投票価値の平等が全く重要ではないというふうなことは全く思っていなくて、とても重要な価値ではあるんだけれども、そこからこぼれ落ちるもの、その中で国民が参加させてもらえていないんじゃないかという感情をもし出してしまうとなれば、そこを拾う別の方法を何か考えなければいけないんではないかということを思っているところでございます。済みません、長くなりましたけど。

今度は、上田先生にお聞きしたいと思います。今の新井先生の御指摘も、我々もその感情の面はよく理解できます。したがって、特定の地域だけが合区されることについては否定的に捉えていますが、むしろ一方で、投票価値の要請から考えればブロック制ということが望ましいという具体的な提案をしているわけであります。

そこで、上田先生の事前にいただいた資料には、国会議員から様々な提案がなされているということで二つ挙げられておりまして、一つは都道府県の選挙区を認める憲法改正、もう一つはブロック制であると。これらの提案は、いずれも参議院の役割や権限に触れていないといって、セットだということをおっしゃっていらっしゃるんでしょうけど、一応説明させていただきますと、ブロック制については投票価値の要請を求めていくものでありますので、その権限を縮小する理由がそもそもないんです。むしろ衆議院と同じ、今の参議院の立場を取ればいいわけですので、そのブロック制について説明がないというのはちょっと変な話だと、まず御指摘させていただきたいと思います。その上で、憲法を変えずとも地方として位置付ければという今日のお話で、ｂが進むべき方向ではないかと、要は立法に関してやや権限を参議院は縮小させて、しかし投票価値の平等の要請はその分小さくなりますので、都道府県単位の選出の議員がいわゆる合区は解消できると、こういう理屈だと思います。

しかし、もちろん釈迦に説法ですが、憲法には参議院の緊急集会という、上下両院ある国では非常に珍しい制度を日本国憲法は持っているわけでありまして、その役割というのは参議院の基本的かつ重要な権能であると私は思っておりますし、もっと言えば参議院の存在意義の一つとして位置付けられているというふうに捉えているんです。しかし、それは、どう考えても、憲法を変えないといっても、縮小するんであれば緊急集会なんかとてもじゃないけどできないんじゃないんですかということをお聞きしたいと思います。

緊急集会は確かに参議院にしか認められていない権限、ただ、いわゆる通常時の参議院ではないわけですよね。だから、本当にその通常時の参議院と同じに考えていいかというところはちょっと疑問がございます。あと、あくまでやっぱり緊急時で、かつ衆議院が存在していないという、その限りで参議院が補充的な役割を果たす。しかも、その決定したことについてはその後きちんとまた議決をし直すということになるわけですから、まあそれはもちろん重要な権限ではございますが、なお、何というか、衆議院が第一院で、参議院はそれを補足するというか補充するというか異なる角度から助けるというか、そういう形で第二院としての参議院の役割ということで説明が付くんじゃないかというふうに考えております。

それからあと、ブロック制についてですが、おっしゃるとおりだと思います。現在の最高裁の判例法理に基づくと、投票価値の平等の要請がかなり強いと、その中で権限を変えないのであれば、やっぱりそれに対応する選挙制度というのはつくらなきゃいけないので、そうすると一つの選択肢としてブロック制というのが出てくるというのは私も思います。ただ、私が思いますのは、どういう選挙制度にするにしても、やはりそこでどういう代表者を出そうとしてその選挙区制を取るのかというところがやっぱり大事だというふうに考えますので、ただブロック制で権限が、ブロック制で投票価値の平等を保つんだから全く問題ないですねという話にはならないのではないかというふうに思います。私、別にブロック制自身を否定する趣旨は、つもりは全然ございません。十分に検討に値する案だと思います。

簡潔に申し上げて、そうすると、じゃ、参議院の緊急集会はそのままでも、先生のおっしゃるｂが成り立つということですね。ありがとうございました。

成り立つと考えます、はい。

足立信也君。

国民民主党・新緑風会の足立信也です。私は、去年の五月から行われております参議院改革協議会、本日十三回目で、報告書取りまとめというものをやりました。そして、これは元々は参議院の合区解消を含むような選挙制度が議長の議題の狙いだったと思うんですが、それに先立って、まさに両先生がおっしゃるように、参議院の在り方を最初に議論しよう、それに見合った選挙制度を考えていこうということで十三回の議論を行ってまいりました。

かいつまんで申しますと、参議院の在り方としては、もう皆さん同意されると思いますが、多様な民意の反映、これが一番。二番目は、衆議院に対する抑制、均衡、補完の機能を持つこと、そして行政監視をより充実させることということだったと思います。そして、この協議会は政党よりも個人を重視した形になっておりまして、これは参議院の特徴だと思いますが、全会派が参加していると、こういう特徴がございます。両先生とも、政党に重きを置いた結果、同質的になっていると、選挙制度がですね、私もそう思っております。ただし、今の違いは、衆議院は小選挙区比例代表並立制ですね、まさに政党を選ぶ。

参議院は比例区と選挙区というふうに分かれております。ここについて両先生にお聞きしたいのは、こういうふうに分かれている、本来、今までの議論の中で、合区の解消も含めて、比例区と選挙区に分けることの是非。で、分けるんであれば、今は二対三ですね、当初から。この割合としてはどういったものを考えられるか。今までの選挙制度の議論は、二院制は必要だ、それから参議院の選挙は比例と選挙区だと、こういう前提だったんですが、この一年間の議論は、余りその比例と選挙区という前提の議論では余りなかったです。その点についてまずお二人の御意見を伺いたいと思います。

ありがとうございます。非常に重要な御指摘かと思います。比例と選挙区の問題は、先ほど上田参考人もおっしゃっていたように、要は各議院がどのような代表者を構成したいかというふうなことに非常に関わってくる問題かなと思っております。

現在、恐らく比例区が導入されているのは、いろいろな代表者、政治的な党派が出てこられるようにというふうなこと、少数意見も非常に代表者を出せるようにというふうなことが強くあろうかと思います。他方で、選挙区が導入されているのは、やはり各地の意見というふうなものを代表する、あるいは各地のところから選ばれてくるという、それによって国民が参加をしているというふうな、地域からの参加というふうなことを確保しようというふうなことがあろうかなと思います。結局のところは、その辺りを要はより主体的に、どちらの方にかじを切るのかというふうなことに重きが置かれるのではないかなと私なんかは考えております。その内容はどちらが多ければという話ではですから私はないような気はしていて、つまり、そのどちらのメッセージでいくのかというふうなことによって結局割合も変わってくるのかなと思っているところでございます。

取りあえず、以上です。

この間、参議院議員の皆様が真剣に議論なさっていることに敬意を表します。私も詳細はもちろん存じ上げないんですが、選挙制度ありきではない議論をなさっているということで、大変すばらしいと思います。私自身ですが、私自身の意見としましては、これ、その今少し歴史を申し上げましたが、参議院が先に政党本位で比例代表を入れた後に、衆議院がまた政党本位で小選挙区比例代表並立制になった結果、同質のものになったので、参議院からすれば何でやという話なのかもしれませんけれども、ただ、現にそうなっている以上、やはりまた考えなきゃいけないわけです。私は、基本的に参議院が個人本位であるというのは衆議院と大きな違いになり得ると考えますし、例えばそれは都道府県代表というのとも両立はし得るとも考えます。

それであれば、比例というのはもう最初からこれ政党本位というか、政党がありきの仕組みなわけですから、そちらを考え直すということは一つの案としてはあり得るのではないかなというふうに考えます。以上です。

お二方ともそれほど明確には比例と選挙区のことは、まあこっちはこっちで考えるべきだという趣旨だと思います。上田先生にお伺いしたいんですが、まず、新井先生のおっしゃった人々と政治との距離というのは極めて大事なワードだと思いますし、投票価値の平等というのは、投票の持つ影響力の平等ということを考えると、投票率というものも避けては通れない大きな課題だと思います、その趣旨でお二方おっしゃったんだと思いますが。

上田先生にお聞きしたい点は、まず私も先生が提示されたｂの考え方に近いものがございまして、改革協議会でも、委員会そして調査会の範囲あるいは見直しに対して、例えば例を挙げますと、予算の衆議院優越があるならば予算関連法案も衆議院の優越があってもいいのではないかとか、衆議院で全会一致の法案は参議院は一発本会議でいいんではなかろうかとか、そういう提案もしましたが、なかなか権限を縮小する話には誰も乗ってこられなかったんですが。小西先生おっしゃったように、さっきの距離との関係で、都道府県というのは私は極めて重要だと思うんです、歴史的にも行政単位としてでもですね。

そういった場合に、先生が考えられるこの投票価値の平等の要請は、小さくなるような譲るべきものとしてどういうものが先生は考えられるんでしょうか。

具体的に、何かどれを削るということはちょっと申し上げられないんですが、もし都道府県代表ということにこだわられるのであれば、これもう既に昔ですね、平成十四年に参議院の将来像に関する意見書ですか、が出されておりますけれども、そこにもありますように、それは、地方自治に関係するような法律については、やはり、何というか、拒否権じゃないですけれども、きちんと議決をして衆議院と渡り合うけれども、それ以外のものについては、それ以外のものあるいはそれ以外の部分については余り強く出ないようにする、そういう形でめり張りを付けるということは、都道府県代表と、何というか、両立するやり方かと。

ただ、先ほどおっしゃられたように、ほとんど全ての法律というのは都道府県絡むんですよということなのかもしれません。そうすると、なかなかその切り分け方というのは難しいのかもしれませんが、例えばその内容で、条文でとか内容でとか、そういう点についてはきちんと、何というか、意見を言っていく、そういうことは考えられるのかと思いました。以上です。

参議院の在り方を踏まえた選挙制度というものも私も突き詰めていきたいなと思っています。戻ってくれば、また議論に参加したいと思います。ありがとうございました。

浅田均君。

日本維新の会、浅田均と申します。今日は、新井先生、上田先生、貴重な御意見聞かせていただきまして、本当にありがとうございます。

今回、両先生からは、合区統合、合区解消に関しての議論ですね、これ、最高裁判決あるいは憲法を根拠に論点を整理していただいたものと受け止めております。それで、新井先生におかれましては、どちらかというと合区解消に同情的というか、まあ賛成に近いと。上田先生は、合区もう仕方ないというような受け止め方、首かしげておられるので違うかもしれませんけれども。それで、まず上田先生にお伺いします。先般、さきに配られた資料読ませていただきました。そうすると、参議院の選挙制度をどうするかは、本来、二院制における参議院の性格や機能と関連して論じるべき問題であろうと。

今、足立先生が御指摘されたところだと思います。それで、選挙制度の設計に当たっても、参議院の独自の性格や機能は、両院の権限関係に及ぶならば、投票価値の平等の要請を後退させると考えられるとお書きになっています。私も会派としてこういう考え方にどちらかというと近くて、それで、例えば憲法五十九条ですか、両院で意見が違ったときは衆議院の三分の二でまた決まると。だから、それをもう二分の一にしてしまったら、衆議院の圧倒的な優越は決まるわけであって、そこで両院の性格も改めて議論していったらいいなというところで、先生のお考え方に近いと思っておるんですが。今憲法五十九条の話をさせていただきましたが、両院の権限関係に及ぶならば、投票価値の平等の要請を後退させると考えられるとお書きになっておりますこの両院の権限関係はどのようにあるべきとお考えなのか、その上で、参議院の性格や機能をどのようにすべきかとお考えなのか、改めてお聞かせいただきたいと思います。

ありがとうございます。私自身は、やっぱりちょっと合区、決してやむを得ないというか、今の最高裁の判例法理の中で、諸条件の中でやっていくと、まあやむを得なかった、その当時としてはやむを得なかったのかなという、その程度でございます。ただ、その後のやっぱり反動というのがございますので、基本的にやっぱり否定的な考え方であることは申し上げておきます。その上で、二院制の中での参議院のあるべき姿ですが、役割といってもいろんな役割があるわけです。

諸外国との比較で申し上げますと、やっぱり一つ大きいのは、その決定権、決定権限だと思います。何か物事を、国政で何か物事を決めるということについて参議院がどの程度その決定権限というのを公式に持つのか、そこがかなり大きいのかなと思います。それ以外に、例えば私はすごく大事だと思うのは、行政監視だと思うんです。行政監視は決定そのものには関わりません。むしろ、その後に、政治、内閣、行政がやっていることに対して事後的に監視を行って、改めるべきなら改めるべきだという、そういうことを検討していく。あるいは、直接決めるわけじゃないけれども、中長期的な課題について例えば政策を提案していく、議論をしていく。そういうのは決定には係らない部分ですので、逆に、参議院はその決定以外の部分で、何というか、力を発揮するというか、機能を発揮するということがある、そういう意味で、私、ｂと申し上げたのはそういう趣旨でございます。

決定権については議論はするけれども、最後は譲るけれども、もちろん議論はしているわけでして、そこの何というか、ちょっと微妙な駆け引きという頃合いかなと考えております。

ありがとうございます。今日は、合区あるいは合区解消に関して議論するということだったんですけれども、参議院の在り方というところに何か論点が移りつつあるようで、私どもが期待しておりました憲法審査会、こういうふうに何かある一つの論点から別の論点に移って、様々な角度から様々な問題について議論する場であるというふうに思っておりましたので、なかなかいい方向に進んでいるなと思っておりまして、両先生の御貢献は非常に大きいのかなというふうに別の評価をさせていただきたいと思います。

それから、新井先生にお伺いしたいんですけれども、私どもは合区に関しましてはもう結論は持っておりまして、先回述べさせていただいているんですけれども、もっともっと進めていって、先ほど議論にありましたように、ブロック制に持っていくと。選挙制度だけをブロック制にするんではなしに、もう統治の在り方自体もブロック制にする、すなわち道州制にした方がいいんではないかという考え方を持っております。そこに至る過程で、新井先生が先ほどおっしゃったように、例えば人口の一番少ないところに基数一を割り当てるとすると、もう多いところに物すごく行ってしまうと、例えば東京選出の議員ばかりになってしまうと、これは非常に問題であるというふうに思っております。

だから、その点に関しましては新井先生の考え方と同じなんですけれども、そういう考え方から発展して、統治の在り方を変えましょうと、私どもは道州制がいいなと思っておりますけれども、そういう集権でなしに分権すると、それで分権の受皿としての道州をつくるというところにその議論は発展しないものでしょうか。お伺いしたいんですが。

ありがとうございました。非常に重要な御指摘かなと思っております。統治の在り方というのを変えるというふうなことというのは、今後の日本がどうあるべきかというふうなことについて非常に重要な課題でありますし、また分権というふうなものは非常に重要な課題であるというのは共有しているところでございます。

私がこの合区についての問題を考えるに当たって、もちろんこの後、合区を他のところともう少し進めたりとか、あとブロック制というふうなものを入れていくというふうなことについて、これはもう、そういうふうにされるんであればそれでというふうなことで、つまり、ある特定の地域のみにしわ寄せが行っているというふうなことをとにかくちょっとやっぱりやめないといけないというふうなことをとにかく思っているところなんです。実は、ちょっと今回お話出していないんですが、せっかくなので一つ、私が非常に僕なり、私なりに実はラディカルなことをちょっと一つ言っていることがあるんですが、実は、例えば合区の方ばかり、人口少数県の話ばかり話は行ってはいるんですけど、私なんかは、例えば、ちょっと怒られてしまうかもしれない、東京都をじゃ分割して、例えばその分割、四十六に分割して、北海道に一部人口を充ててそれで選挙区つくるかという話をしたら、多分これは東京都民が相当怒ると思いますし、また実はこれ国政のまさに重要課題になっていく。

ところが、合区の問題については、そういうふうなことが要は言えないような構造の中で導入されていないかということを私は結構問題視しているところですので、とにかく一部の合区というふうなものをなくす、特に人口少数県についてはそれを導入していいんだという思考をなくしていかないといけないんではないかというふうなことが私の話の背景には実はあるというふうなことがありまして、その後、しかし、そういうふうなことの思考ではなく、ブロック制なりというふうなことになれば、一つあるのは議員とその地域の住民の距離の問題が出てきますが、もし、しかし不公平感がなくなるんであれば、そういうふうな方向性はあり得るのかなというふうに思ったりしております。

ありがとうございました。時間になりましたので、ここで終わらせていただきます。

山添拓君。

日本共産党の山添拓です。今日は、貴重な御意見をいただき、ありがとうございます。お二人の参考人にそれぞれ伺いたいと思います。参議院の選挙区の合区による一票の較差是正は、今日既にお話もありましたが、一部の県だけが合区の対象となり、そうでない県との間で不公平や不平等を生むことになります。また、地方の人口減少が続けば、それに応じて新たな合区を設定していくことにもなります。その意味で、合区による較差是正は限界があり、まあ既に限界かもしれませんが、そのように考えますが、お二人の御意見はいかがでしょうか。

ありがとうございます。私も、やはり合区で何かというふうなことだけでは何か限界があるのかなと思っております。実は、先ほどのお話の中でもちょっと言い忘れたことあったんですけれども、結局は、あとはもう議員さんをちょっとやっぱり増やしたりするというふうな方向を少し考えないと、私は、減らすというふうなことが、それ自体が別に常に良識だとは思ってはおらず、そういうふうな確保をするというふうなこと、非常に重要なことだと思っていますので、実は、プラス、そうした議員の定数増などというふうなことも考えても、というふうなこともあり得るのかなと思っているところでございます。

もちろん、そこには経費の問題とか、やはりその議員さん自身の活躍というふうなものがきちんと見られるというふうなことが条件であるかなと思いますが、そういうふうなこともあるので、実は合区というのはなかなか、合区を解消しただけで何か次がというふうなことになると、確かにまだまだ課題は大きいかなと思っております。取りあえず、以上です。

ありがとうございます。私自身も、先ほど申しましたように、合区というのが行われたときには、その投票価値の平等の観点から専ら見ればそれで較差が縮まるので、一つの方法だったのかなというふうに考えておったんですが、実際やってみた後ですよね、のことを見ていきますと、まあやっぱりちょっとこれ問題がある仕組みだったんだろうと。

あと、その問題という中には、先ほどの地域との結び付きですとか投票率の低下ですとかそういう問題ももちろん大きいんですけれども、従来、何か余り意識、言葉は言っていたけれども意識していなかった都道府県代表という、これがやっぱり崩れてしまっているわけです、完全に。じゃ、今、繰り返しですが、参議院はこの選挙区というのは一体何を代表しているのだというところが、やっぱり改めて考えてみると私自身はちょっとよく分かっておりませんで、都道府県代表というところで辛うじてというか、言い方は失礼ですけれども、何か説明が付いていたように見える部分がちょっと付かなく、もう完全に付かなくなってしまっていると。ただ、これポジティブに考えれば、こうなったおかげでというか、せいでと申しますか、両義的ですけれども、先ほど来の御議論のように、都道府県代表としての参議院というのは一体どういう活動をすることが考えられるんだろうかということをやっぱり真剣に議論されるようになっていますので、一つは、まあもしそこにこだわられるのであれば、そちらの方向で、都道府県代表としての参議院の役割、衆議院とは違う役割というのはどういう働きがあるのかということについてもっと強く打ち出していただいて、有権者あるいは最高裁に対してもメッセージを発していただくということが重要なんじゃないかなというふうに考えます。

以上です。

ありがとうございます。最高裁が抜本的な見直しを求める中で、二〇一五年に自民党が強引に進めた合区制度が早くも限界を露呈しているということであろうと思います。次もお二人の参考人に伺います。この合区を解消するために憲法改正が必要だという議論が、主張があります。しかし、今日もお話がありますが、参議院が衆議院にも対等に近い強い権限が現状ある下で、参議院のみ投票価値の平等の要請を後退させるのは憲法論的に無理があるのではないか。

また、都道府県にアメリカやドイツの州と同様の高い独立性があるとは言えない下で、やはり投票価値の平等の要請を後退させるのは、これも憲法論的に無理があるのではないかと思います。合区を正当化するための改憲論の合理性について伺いたいと思います。

ありがとうございます。非常に重要な御指摘かなと思っております。これは、国の、国家の代表をどういうふうに選出するのかというふうな問題に非常に関わってくるまさに問題かなと思っております。憲法改正論をして合区を解消するか、法律論で解消するかというふうなことは、恐らくこれも最終的にはもう国民が決めるしかないというふうなことになろうかなと思うんですが、憲法改正で仮に何人みたいなことを選ぶというふうなことにするならば、それはその地方自治像みたいなものというか代表像みたいなものを構成していくというふうなことがあろうかなと思います。

要は、世界の様々な国を見る限り、確かにその国々の中で一票の較差の議論というふうなものが非常に守られていないという批判もある中で、憲法事項としてそれを設けている国は、やはりそこで何を選出しようか、どういうふうなものを代表としようかというふうなことについての議論というふうなものが別途あるような気がしております。私は、今直ちに憲法改正で合区解消というふうなことでなくても、先ほど来お話ししたように、参議院の役割みたいなものをもう少し積極的に位置付けたりするというふうなこととか、議員の定数を増やしたりとか、そういうふうな方法で、もういろいろ方法はあるのかなと思っているところでございまして、その憲法改正かどうかというふうなことよりも、私は、とにかく合区という方法は一番やっぱりちょっとまずかったというふうなことがある、それ以外の何かというふうなものをやってはいかがかというふうなことは思っているところがございます。

それが更なる合区や、もっともっとほかのところを足してブロック制というふうな方向でもいいのかもしれないんだけれども、今はとにかく本当に一部の県の人たちがちょっと喪失感を受けている、そこがとにかく問題ではないかなということでございます。済みません、長くなりました。

ありがとうございます。ちょっと同じことの繰り返しになるかもしれないんですが、法律、現行の憲法の枠内で法律等により対応するのか、それとも憲法改正に行くのかという話もさることながらというか、仮に憲法改正に、やるとしても、ただ、今のままで、じゃ、憲法を改正して現状を合憲にします、これ、形式論理的にはもちろん通るんですけれども、やっぱりその中身ですよね、参議院というのはどういう代表を選ぼうとしているのかというそのやっぱりきちんとした中身の議論がなければ、それは憲法改正にしてもそうですし、現行憲法の中で法律等の制度の改正、改革によって対応するにしても、いずれにしても、何というか、中身というか、参議院というのはどういう理念でどういう代表を選ぶんだという議論をきちんとしていただく必要があるんじゃないかなというふうに考えます。

以上です。

憲法は選挙制度を設計する前提として投票価値の平等を要求し、一方、都道府県を選挙区の単位としなければならない憲法上の要請はないと、したがって現在の仕組み自体を抜本的に見直すべきだというのが累次の最高裁判決の基本的な姿勢であると思います。ですから、議会に民意をなるべく正確に反映させることが議会制民主主義で重要であり、最優先されるべきだと、憲法の要請というのは基本的にはここにあるんだと思いますけれども、最後に短くそれぞれ御答弁いただければと思います。

時間が来ておりますので。渡辺喜美君。

あっ、じゃ、短く、いいですか。あっ、じゃ、いいです、いいです、分かりました。結構です。私はそのように考えますということで、意見表明に代えさせていただきます。ありがとうございました。

みんなの党、渡辺喜美でございます。合区と一緒に導入された特定枠という制度について、私は余り知らなかったんですが、上田先生の事前にいただいた論文見て、あっ、これ、別に二人に限定されていないんだということが分かりました。まあ早い話が、一人だけ非拘束にして、あと全員候補者特定枠に入れちゃうということも可能だということも分かりました。

先ほど足立先生が言及された参議院改革協議会、私も今日出席して、その中で、少数会派がうちを含めて四つあるんですが、れいわ新選組の方がよく言っておられたのは、この特定枠があって私たち重度の身体障害者が国会に来れるようになったんですということをしきりに強調しておられました。そういう使い方はあるんだなということが分かったんですね。そこで、さらに、事務方にこの特定枠についてちょっといろいろお聞きしてみました。そうすると、驚くべき法の立て付けになっているということが分かったんですね。

つまり、特定枠の候補者は自分の選挙運動をやるとアウト、選挙違反になるということですよ。つまり、選挙事務所は持てない、ポスターは貼れない、ビラも作れない。普通だったら、運動員の食事提供四十何食までオーケーとか、公選法で事細かく決められているのがアウトなんですね。これじゃ投票率下がるよなと正直思いましたよ。島根の方が特定枠だったら、鳥取へ行って自分の選挙運動も自分の地元でもできないというわけでしょう。いや、これ、憲法違反じゃねえかって私思ったんですけど、いかがでしょうか。

ありがとうございます。憲法違反かどうかというふうなことを言われると、選挙運動活動は様々な規制がほかにもたくさんありますから、それ自体をもってなかなかというのはあるんですが、ただ、特定枠が抱えている様々な問題というのはあるような気がしております。一番、私これ、上田参考人と多分同じような問題を共有していますが、やっぱり一つの比例代表の中で、本来的には対照的な選び方が要は併存しているというふうなことの問題点というのがやっぱりあろうかなと思っていまして、何かちょっといわゆる選挙制度としての理念型がやや見えづらくなっているというふうなところはあろうかなと思っているところでございます。以上です。

ありがとうございます。今の選挙運動の憲法違反かどうかについては、ちょっと私も、そもそも公選法自体がやっぱり非常に強い規制で、元々これ違憲論が強いにもかかわらずというか、その当の立法者がやはりこれは必要であるということで存置させているわけですから、その延長で見なきゃいけないのかなというふうなことを考えております。

その上で、特定枠の問題としてもう一つ私申し上げられるとすると、その有権者の目線、今選挙活動のことをおっしゃいましたけれども、その有権者目線から見たときに、私がこの比例区で投じる票というのは一体どういう意味を持っているんだろうかということが、特定枠が入ったことによって何かすごく複雑になってしまって分かりづらくなっているような気がしまして、何かそこももう一つ、この特定枠をはめ込んだ大きな問題の一つなんじゃないかなというふうに考えております。以上でございます。

特定枠の候補者の個人名書いても無効にならないというんですよね。

だけど、選挙運動をやっちゃいけないと。これ、大矛盾だと思いませんかね。これはもう明らかに、私に言わせれば明らかに憲法違反ですよ。だから、もしこれで公選法で起訴された人が憲法訴訟に持ち込めば、これ違憲判決出ると思いますね。そういう類いの制度になっていますよ、これ。で、事務方に、何でこれできないんだと、何で自分の選挙運動ができないんだと聞いたら、いや、当選するのが確実だからとか何かそういう話で、それ、自民党の話でしょうと。どこの政党だってこれ使えるわけですからね。れいわみたいな使い方、マイノリティー優先というやり方だってあり得るわけですからね。

この法の立て付けはちょっとおかしいと私は思いますね。両先生とも全国民の代表原理との関係に言及されましたが、実は私の考えでは、全国民の代表原理と地域代表とか職能代表が衝突するというよりは、むしろ私は学生時代に習ったライプホルツの「現代民主主義の構造問題」という本思い出したんですけれども、要は政党の存在そのものが全国民の代表原理と真っ向から衝突しているという話ですよ。つまり、命令委任の禁止という大前提と、政党の代理人、つまり命令委任される国会議員の存在、どう違うんだと。

この問題、もうあと一分しかないというので、上田先生、いかがですか。やはり、これは政党本位制の選挙制度改革とか政党助成金法を作るときに、決定的に欠落していた議論なんですよ。

今政党のことをおっしゃったんだと思いますが、まあ、その通説でいけば、政党は事実上の、何というか、拘束関係なので、直ちにその命令委任の禁止には反しないということなんだろうと思います。ただ、私は、個人的にはやっぱりそこは余り政党の党議拘束とかの縛りというのは強くしない、し過ぎない方がいいとは思っております。以上でございます。

だから、これがあったので、私はもう一回原点に立ち戻って政党法を作るべきという議論をやるべきだと考えます。以上です。終わります。

引き続き質疑を行いますが、これより一回の質疑時間は答弁及び追加質問を含め五分以内といたします。山田宏君。

今日は、両参考人、ありがとうございます。いろいろと議論は出てまいりましたので、少しまとめみたいな形でお聞きをしておきたいと、こう思っております。私は、全国区、比例区を選挙基盤としておりますから全国回るんですけれども、もうとにかく地方の疲弊はひどいです。もう限界集落、そしてもう町自体が維持できない、生活もできない、こういう中で、どんどんどんどん地方が疲弊していると、こういう状態ですね。

住民の生活の基盤もだんだんぐらぐらしてきていると。例えば、お医者さんがいないところなんかどんどん増えていますよ。また、歯医者さんがいなくなると住民がいなくなるんですよ。西表島で聞きました。歯医者さんがいないと、やっぱり歯の痛いのは我慢できないから石垣島に移るんだそうです、みんな。こんな形で一体、こういう声を一体誰が国政で代弁するのかということについて、もういろんなところでそういう悲鳴に似た声を聞いています。非常に深刻です。町がだんだん崩壊してくると、そこの町に、例えば北海道一つ見れば、中国の資本が事実上入ってきて、いろんな土地を、もうここを何で買うんだみたいなところのゴルフ場を買ったり、そういった国土の保全といった点でも非常に問題だと思っています。じゃ、一体この地方の疲弊を誰が背負って、誰がこれを国政に届けるのかとなっていったときに、今日、今、地図をお配りいたしましたけれども、衆議院、参議院ですね、これ、ダイダイ色のところ、この三十年間で議席が増えたところ、減ったところはブルーです、そしてグレーのところは横ばいです、三十年間ですね。

これ見ても分かるように、衆議院も参議院もみんな、首都圏、愛知県、そしてまた兵庫県、福岡県、こういったところに集中して、どんどん地方の代表、地方の声を届ける人がいなくなってきているんですね、衆参両院とも。こんなのでいいのかと。やはりその辺の危機感から、私は、一票の平等、価値を追求した形で、緊急避難になっている合区、これはおかしいと、やはりきちっと地方の声を反映させる方法を我々院が考えていかにゃいかぬと、これが私の問題意識です。

そこで、今日のテーマは、まず参議院の意義を、役割をどう考えるのかということ、それに基づいてその参議院の選出方法をどう考えるのかと、この二点だろうと、こう思っています。そこで、もう一度確認をさせていただきたいんですけれども、私は、参議院の役割というのは、比例代表を通じて多様な声を、国民の声を反映させること、それから各都道府県単位で最低議席を一議席、まあ三年に一回交換ですから、交代ですから二議席ということになりますけれども、県を代表するのは、それぐらいのやはりきちっとした参議院の、やはり地方の声をきちっと反映させる、そしてさらに比例区で多様な声を反映させると、こういうふうにもう参議院の役割をきちっと絞ったらいいんじゃないかと、その上で選挙制度を考えていく必要があると。そう考えた場合、これ憲法上それ追求することができるわけですか、それとも憲法を改正しなきゃいけないのか、この点だけお聞きをしておきたいと思います。

両参考人。

ありがとうございました。私は、最高裁とはちょっと違う立場かもしれません、従前、もう本当に現在の憲法体制の下にそういうふうなことを是非やっていけるんではないかというふうに思っているところでございます。特に憲法改正をしなくても、本来的には最高裁が論じていた、要は公正かつ効果的な代表とは何かというふうなことが非常に重要になってくるんではないかなと思っていまして、私は、やっぱり全国津々浦々から代表者が出てきているというふうなことの、まあ言ってみればある意味の物語というふうなもの、もちろんこれは権利が背景にあるけれども、しかし、それこそやっぱり国民が一つに集まっているんだというふうなことの意味を持たせている、それが代表者の像だと思っていまして、特に参議院に関してそういうふうな像をきちんと位置付ける、それで、それに合うような役割をきちんと位置付けるというふうなことが、今、当面できることではないかなと思っているところでございます。

済みません。

ありがとうございます。私もこれ、結論から申せば、憲法を改正しなくてもできるだろうと考えています。一つは、最高裁が、私、十分に認識しておられないと思っている点がありまして、それは二院制であるということそのものです。二院制であるということは、これ憲法そのものが定めているわけですから、だから、参議院が衆議院と異なる形で民意を反映させるものなんだというこの点は何か、憲法上の何かランクの、何というか考慮していく事柄なのかなと思いますので、そこでその一つの要素として、地域というか、全国からその代表というのが衆議院の人口比例とは違う形で出ているんだということというのは、そういう形で載せれば言えるんじゃないかなというふうに私個人の考えとしては思っております。

以上です。

終わります。

福島みずほ君。

立憲・社民共同会派の社民党の福島みずほです。今日は、御両人の参考人、本当に多角的な、専門的なことを御教授くださいまして、本当にありがとうございます。私が聞きたいことは二問あります。一問目は、今日は、新井参考人も上田参考人も憲法改正しなくてもよいという立場であることはよく分かりました。確かに、選挙制度って様々な面から見る必要があるので、今日、多角的な、様々な考慮が必要だということはよく分かりました。日本国憲法は硬性憲法なので、自民党が合区創設の法律改正を提案し、強行し、しかし、今度は合区解消のための憲法改正と言っていることは、私自身はすさまじい違和感なんですね。

数年置きにいろんな議論があったり、多角的に議論しなければならない選挙制度を憲法に書いてしまったら、憲法は硬性憲法ですから、それはもう本当に変えにくくなる、何十年、百年変えないんですか。じゃなくて、参議院はどうあるべきか、衆議院はどうあるべきか、参議院はどうしたらいいのか。いや、都道府県単位というのも一定理解はできるが、じゃ、一人ずつなんですか、アメリカのように、というのも違うようにも思いますし、ただ、そういうことをしょっちゅういろいろ議論しながら、どういう制度が公職選挙法としてベストなのかという議論すべきだというふうに思っています。この点について、憲法を変えて書くべきことではないということに関していかがですかというのが一問目です。二問目は、やはり女性を増やしたいとか、マイノリティーの人たちがもっと国会に出てくるべきだというので、比例重視でやるべきじゃないか。

ヨーロッパ、北欧は比例制度の重視で緑の党や女性が進出します。ですから、選挙制度と比例をどう考えるかという中で、そういう政党政治、まさに、あるいは女性をもっと国会へという場合に、比例の活用ということを私は思っているんですが、その点についての御意見をお聞かせください。

ありがとうございます。両方とも非常に重要な論点だと思います。まず一つは、選挙に関する要は様々な規定を憲法事項に置いてしまうと硬くなり過ぎてしまうというふうなことは、そのとおりかなと思うところはございます。もちろん、選挙というのは権力者を選び出すというようなシステムでもあるから、それ自体をきちんと硬性にしておくというのも非常に重要な部分はあるんですけれども、他方で、今、日本国憲法の選挙事項法定主義というのは、実は皆様が多様に様々な形をつくれるというふうな意味で、非常に重要な意味が私はあると思っているところでもございます。

ですから、それを入れてしまうことによって縛られることというのは結構あるのはあるかなと。特に、参議院の都道府県代表というふうなことをもし明確にしてしまうと、それはそれ自体で、実は権限関係の問題をもっとどうにかしなきゃいけないとか、先ほど来あるような弱さ、強さみたいな議論も出てきてしまうというふうなこともありますし、実は今の形で何かできるということを非常によく考えていただくというのはとても重要だなと思います。もう一点の、その比例代表を活用した様々な多様な声を入れるというのも、これ、とても重要な問題だなと思っております。日本でちょっと可能かどうか分かりませんが、例えばパリテのような方法というんでしょうかね、比例代表の中に男性と女性の名前を半分ずつ入れるという、そういうふうな方法なんかもあったりする、ただ、それも全国民代表というふうなものとどうなるのかという問題はあったりするんですが、方法としてはとても重要な方向にあるのではないかなと思っております。取りあえず、以上です。

ありがとうございます。憲法でどこまで選挙制度について書き込むのかというのは大変難しい問題でして、諸外国、重要な点だけ憲法に書いている国というのもまあ多いですので、それは日本国憲法でもその点を明確にするというのは、もちろん議論、方向性の一つとしてはあり得るとは思いますが、ただ、今おっしゃられたとおり、ころころころころ変わると困りますし、一旦決めたことが、やはり、例えば、それは本当に憲法改正にして固定させようとするならば、ようよう慎重な議論が必要になるのではないかなというふうに考えます。あと、今の比例代表の活用の仕方についてですが、もう大変重要な御指摘でして、だから本当に、その方向性、その一方で、その都道府県代表という方向性をより進めていくという方向性もある一方で、先ほど来申しました、何か衆議院ではやっぱり酌み取りにくいようなバックグラウンドを持った方々の意見というのを国政の場に持ち出す、そういう組織としての参議院ということだと、比例代表というのはそういう方向で活用していく、その一つの要素として今女性という要素を挙げられたわけですけれども、それももちろん大事だと思います。

ただ、そうすると、やっぱり、じゃ、両方のバランスをどうやって取っていくんですかという話になってきますので、そうしたら最後は数の、数字の問題になってきますけれども、ただ、最終的にそこで数字の問題になってくるとしても、そういう理念を持ち出してやっぱり選挙制度について議論されることというのは、特に参議院の場合はいろいろあっていいんじゃないかと私は考えます。以上です。

どうもありがとうございました。

平木大作君。

公明党の平木大作でございます。今日は大変にありがとうございました。まず、改めて、先ほど御陳述の中でも触れられていたんですけれども、投票価値の平等ということについて改めて問いたいというふうに思います。

これ、これまでの最高裁判決等見ても、今、現時点では大体参議院では三倍程度ということが一つの合憲の目安というか、そういう判断が下っているわけです。これ、明らかにいわゆる二倍というものを基準に考えればいい衆議院とは違う、今後も三倍であれば合憲であり続けるのかとか、様々な問題が宙ぶらりんになっているということ。これを念頭に置いて、やはり選挙制度を考える上でこの投票価値の平等ということを常に我々も考えるわけですが、現状として衆議院の優越というものがあるにしても、これはもう憲法上の記述においても、実態としても、日本の参議院というのは極めて大きい権限を持ち権力を持っているというのは恐らく多くの方が否定しないんだろうというふうに思っています。つまり、この投票価値の平等の憲法上の要請ってやはり相当強いものがあるということを考えますと、果たしてこれから選挙制度について議論する上で、そもそも何倍というこの数字が持つ意味って一体どう考えていったらいいのか。

二倍というもの以外に何か数字として意味のある、意味を持ち得るものって何かあるのかということ。もう一つは、先ほども、他の重要な要素、この参議院議員の都道府県代表的な性格とか様々なものが大事だというのは我々も認識をしております。ただ、その上で優先順位ってあるんだろうというふうに思っているんですね。最後、考える上で、やはりこの投票価値の平等というところはいずれにしても最優先で考えざるを得ないんじゃないかと思っているんですが、この二点について、お二人から御答弁いただけたらと思います。

ありがとうございます。私は、両院制とは何かというふうなことを考えたときに、やはりまず、これよく言われることですけれども、いわゆる下院については一票の較差を厳格にというふうなことがよく言われるところであって、あとは上院の性格をどう位置付けるかというのが国によって違うんだというふうなことがあるかなと思っております。私は、日本ではそれが両方全国民代表となっておりまして、また投票価値の平等というのが重要だと言われているので、それを考えたときに投票の価値の平等というふうなものが全く、それ、当然ですけど、とても重要な価値であるというふうなことは否定はしないんだけれども、しかし、とにかくそこからこぼれ落ちる利益をどこかが拾わなくてよいのかというふうなことを考えたときに、上院の性格というふうなものを日本でも少し衆院とはたがえたりすることができるんではないかと、それは現行憲法解釈の中でもできるんではないかというふうなことをちょっと思っているところがあります。

そのときに、最高裁も実は元々から言っているのは、投票価値の平等というふうなものをきちんと確保しながらも、それと調和的な要は制度をつくりなさいと、そのときに多様な価値なんかもきちんと拾えるようにというふうなことを言っているわけだから、これを一の方に行けば、それは全国民代表の正義が達成されるのかと言われると、私は最高裁がどう思うか、その他の方がどう思われるかというのはちょっと分からないけれども、私は何かそこはちょっと、全国民代表の理解の仕方というふうなことにやや違和感を私自身はちょっと覚えているところがございますという感じでございます。

私は、数字についてですけれども、まず最高裁の判例法理の理解として、最高裁は、まあ特に参議院について申せば、何倍だったらいいということを言ったことは一回もないんですね。ただ、その状況から見て我々は今三倍程度なんじゃないかというふうに推測をしているにすぎなくて、最高裁自身、これが、よく言えば最高裁賢明だと思うんですけれども、まあ悪く言えば逃げているという評価もできるんですが、何倍ということを最高裁が言ったことは一度もないということがまずあります。その上でですけれども、私自身は、先ほどの新井参考人と重なるんですけれども、やっぱり二院制ということの意味があると思います。第一院である衆議院については、私は投票価値の平等というのは、やはり民主的正統性大事だと考えるんですけれども、参議院はもちろん全国民の代表ですし、選挙で選ばれますので、その点もちろん重要な要素であることは間違いない。

間違いないんですけれども、やはり何かそこは、何かなお衆議院とは違う要素が入り得る。現に、相当強いとはいえ、例えば予算等では完全に衆議院の優越が働くわけですし、やっぱりそこの評価もまた様々な評価ができると思うんですね。そんなに、やっぱりなお参議院は若干弱いんじゃないかという面が現行憲法でもあるわけですから、そこの評価によって実際どこぐらいまでの投票価値の平等が要請されるのかということは、ちょっとやっぱり論者によって幅があると。私は、若干緩めて考えていいんじゃないかなという立場でございます。以上です。

済みません、これを受けて合区の問題切り込みたかったんですが、時間が参ったようですので。ありがとうございました。

柴田巧君。

日本維新の会の柴田巧です。今日は、両参考人の方には大変お忙しい中ありがとうございました。いい勉強をさせていただきました。お聞きをしようとしていたことを既にもう触れられているところもあって繰り返しになる部分もあろうかと思いますが、確認の意味も含めてお聞きをしたいと思います。まず一つは、投票価値の平等を求めていく、あるいは合区を解消するといったようなことのために定数を増やす方向もありだと。まあ一部は既にお答えになっている部分もあると思いますが、それは今申し上げた合区の解消であったり投票価値の平等のためには国会議員の定数を上げること自体は大した話ではないという御認識かどうか、お尋ねをしたいと思っているんですね。私たちは、やはり、こういう人口が減っていく中、当然国会議員の定数もこれ以上増やすべきではない、減らすべきだと思っていますし、この前も六増したわけですが、参議院は、我々は当然反対をいたしましたけれども、人口も減る、また地方議会は御存じのとおり定数を基本的に減らす方向で努力をしている中で、国会だけが投票価値の平等などのために増やしてもいいんだという考えにお立ちになるかどうか、お二人にお聞きをしたいと思います。

ありがとうございます。当然、国民の考え方からすれば、増やすというふうなことはそんなにというふうなことはあるかと思うんですが、私は、しかし、それ自体が要は常に正義の達成かどうかというのはちょっと分からないところはあるかなと思っているところでございます。つまり、やっぱりあとは歳費の問題とか、その辺りの解消の問題があろうかなと思うんですが、やはり、よりきめ細かに代表を出してほしいというふうなことを考えるというのは、それは一つあり得る方法かなとは思ってはいるんですね。

私は、それはそういうふうなことを思っていて、でも、定数減が、別に定数をじゃ増やすのは大したことないかというふうなことは全然思っていなくて、それはそれなりにやっぱり国民の理解が必要なわけで、そこには、当然ですが、国会議員さんのやっぱり役割とは何かというふうなことなんかがもっと明確に、更に積極的に示されないと国民は納得はしてくれないというふうなことは思っております。

私もおおむね同じ意見でございます。ちょっと素朴なかつ失礼な物言いですけれども、国民の目から見たときに、国会議員の役割というのは単に議決のときに票を投じるだけだと、それはしかも党議拘束でもうあらかじめ結果が分かっているんだということであれば、人数はそんなに要らなくて、結局何人でも大体それで決まるわけですから、そういうイメージというのは一つあるのかなと思います。

ただ、実際に国会議員というのはそれだけの働きではなくて、様々な働きをしていらっしゃる。例えば、私、先ほど申しましたように、一つの方向性として行政監視機能とか、そういうところにかじを切っていって、検証というかあるいは政策提案とか、そういうところを頑張っていくんだ、そういうところを国民に見せて、国民が理解をするということであれば、しかもそれは政党の党議じゃなくて個人本位ですよね、個々の先生方のバックグラウンド生かされて活動される。それが国民に伝われば、だったらもう少し人数を増やしても、やっぱりそれに、その費用に値するだけの値打ちがあるんじゃないかというふうに、そういうことになるんじゃないかなというふうに考えます。以上です。

ありがとうございました。次に、ブロック制のことについて改めてお聞きをしたいと思いますが、既に両参考人から御見解が示されたところですが、遠い将来の姿というか、選挙制度ではなくて、もっと現実的に有力な選択肢になり得るのではないかと私ども考えていまして、先ほどうちの党の浅田委員からもお話がありましたが、今問題になっている、今合区によって問題になっている、例えばうちの県だけという不満や不平等感、そういったものはそのブロック制で、よることによって解消することができると思われますし、喪失感もそういうことになると思います。

また、大きく選挙区がなるというものの、選挙の主体というか運動の中心になるのはこれまでの都道府県中心になると思いますし、既にブロック制は衆議院などでもなじみのある制度だと思います。そういう意味では、今先ほど申し上げたように、一つの採用、方法としてあり得るだろうということではなくて、有力な選択肢として本来もっと俎上にのせて議論があってしかるべきではないかと思いますが、改めて両参考人の御意見をお伺いをしたいと思います。

ありがとうございます。おっしゃるとおり、一つ、ブロック制というふうなものは、一つの選択肢として、あり得る方向としてあるかなと思っているところでございますが。ただ、私ちょっと一つ懸念をしているのは、実は比例代表の今ブロック制で県単位で選挙運動をしようとするとなると、結局のところ、また人口多数県の人の投票で要は当選者が決まっていったりするというふうなことは起こり得ないのかなというのは常々実は思っておりまして、結局は、その人口少数県の人たち用の投票活動、その県の要は選出、県から出てきている方を当選させるには結構大変だみたいなことは起きないのかななんということはいつも思っています。ただ、選択肢としてはあり得るというふうに思っています。

私も同様でして、選択肢としては十分にあり得ると思っております。ただ、重なりますけれども、ブロック制にすると、じゃ、その中での代表というのはどういう意味を持ってくるのかですとか、あるいはブロック制にしたら、やっぱりその中で人口過密地域の結局代表者というのが結局発言権を持って、そこに何か集中するんじゃないかとか、そういうことというのは考えられますので、その辺も検討された上で、しかし、十分に選択肢としての一つとしてはあり得ると思います。

以上です。

ありがとうございました。終わります。

山下芳生君。

日本共産党の山下芳生です。両先生、ありがとうございます。私からは選挙制度改変の在り方について聞きます。選挙制度は、憲法が保障する国民の権利の問題であり、議会制民主主義の根幹であります。したがって、その改変は憲法の要求に沿うものであることを前提に、議会を構成する全会派が意見を持ち寄り、議論を重ね、全会一致で実施することが望まれます。

多数会派が少数会派の意見を無視し、自らに有利な選挙制度への改変を数の力で押し通すならば、それはやがて独裁政治にもつながりかねません。その趣旨から、参議院の選挙制度改革は、従来、全会派が参加する協議会が設置され、少数会派の意見の尊重並びに全会一致の原則を確認しながら進めてきました。両参考人は、こうした進め方についてどうお考えか、簡潔に御意見伺いたいと思います。

ありがとうございました。非常に、私は聞いていて重要な考え方だなと思っております。是非、衆議院とは別に、特に参議院に関してはというふうな話になれば、実はそういった党派を超えた共通利害というふうなものを、利益というふうなものを確保しようという努力をされているのは非常に今伺ってすばらしいと思っておりまして、実は合区の問題は、私いつも思いますけど、これは党派を超えた問題だと思っておりまして、とにかくそのこともお考えいただいて、特に参議院で真剣に取り組んでいただいているようなのだというふうな話になれば、非常に今のお話しになった方向性はとても良いことではないかなと思っております。

ありがとうございます。私も基本的に、全会派が参加をして議論を重ねて、全会派が一致をして変えるというのは、やはり大事なことなんじゃないかというふうには考えます。ただ、もう一つ大事な要素というのは、やはりその結果いつまでも決まらないというのはまたこれはこれでやはり問題がありますので、やっぱり限られた時間の中で、様々なプレッシャーがある中で議論を進めてお決めにならなければいけないというのは大変だとは思うんですけれども、どうか、何というか、良い、何というか、知恵を出し合って決めていただければなというふうに願っております。以上です。

御評価いただきましたが、この間の参議院選挙制度の改変は、こうした確認が乱暴に踏みにじられてきたと言わざるを得ないと思っております。

二〇〇〇年の非拘束名簿式の導入は、選挙制度改革協議会で丁寧に議論が重ねられ、来年の選挙は現行制度で行うとの全会派合意があったにもかかわらず、えひめ丸事故への政権の対応の不手際などにより自民党支持率が急降下し、党名を書く選挙制度では不利になると考えた自民党が突然非拘束名簿式を持ち出して強行し、翌年の選挙から導入されたものです。当時、私は、協議会の一員として余りの党利党略ぶりに怒りを禁じ得ませんでした。二〇一五年の鳥取・島根、徳島・高知を合区にする十増十減は、最高裁判決が求めた抜本改革の要請に応える改革案を各党が、各会派が提案する中、自民党が改革案の提案を先延ばしにし、協議会が合意に至らずに、急遽提出された合区案は、委員会審査も行わずに本会議で強行されたものです。二〇一八年の特定枠の導入は、合区によって立候補できない自民党議員候補者の救済という党利党略そのものですが、それまでの約一年間にわたる参議院改革協議会選挙制度専門委員会で一度も提案しなかった特定枠案を自民党が突然提出し、強行したものでした。

私は、委員会での反対討論を用意していましたが、それも封殺されました。こうしたこの間の経緯について、両参考人、いかがお感じでしょうか。

なかなかその辺りはもう皆様の方法になってくるかなと思いますが、ただ、やはり、これ十分協議を重ねていただきたいというのは、なお国民の一人として思うところではございます。とりわけ特定枠の在り方なんかはきちんと考えないと、やっぱりまず憲法学者からすると、特定枠はやっぱりちょっと何か矛盾関係を持っているよなというふうなことを思う方もいたりもするわけですから、実はそういうふうな憲法研究などをしている人間なんかの観点から見ても、やっぱりちょっと慎重な議論をしていただくというのが重要になってくるかなと思っております。

私もちょっと、なかなか党派的なものに対して何か言うと党派的になってしまいますので、ちょっとそれ、コメントは差し控えたいんですが、やっぱり慎重に議論をしていただきたいですし、いきなり何か出されたらやっぱり検討できませんので、それはやはり、何というか、きちんと俎上に上げて、できれば我々のような者の意見も聞いていただいた上で進めていただけると有り難いと思っております。以上です。

時間参りましたので。いきなり検討できないものが出てきたんですよね、時間もない中。その繰り返しでした。私は、自民党は選挙制度のことを論じるなら、このような党利党略、多数による横暴を繰り返してきたことへの真摯な反省から語っていただかなければならない、それなしにあれこれ語る資格はないと、私、身をもって感じております。ましてや、参議院の選挙制度を憲法改定のためのてこにすることは許されないということを強く申し上げて、終わります。

他に御発言もないようですから、参考人に対する質疑は終了いたします。参考人の皆様には貴重な御意見をお述べいただきまして、誠にありがとうございました。審査会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。本日の調査はこの程度にとどめ、これにて散会いたします。